2024年10月9日，国家能源综合司向全社会公开发布《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），在业界引起广泛讨论。有关分布式光伏项目管理的上一版文件是2013年颁发的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）（以下简称“433号文”），与11年前相比，当前分布式光伏市场情况、面临形势、发展预期、政策机制需求等均发生了巨大变化。
征求意见稿无论是结构形式，还是条款内容，均反映了近期电力系统的形势和需求，对分布式光伏开发建设提供了清晰的分类指导，对各级能源主管部门、各类开发业主、各级电网企业及其他相关单位提出了明确的规范要求。征求意见稿提出了多项新规，本文选取几个近期业内较为关注的焦点，分析其出台的相关背景和可能产生的影响。期待征求意见后的正式文件出台，继续为推动分布式光伏市场高质量发展提供支撑和保障。
焦点一：调整分布式光伏适用范围，回归分布式光伏就近消纳
相较于433号文以及2014年《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》等既往文件规定，征求意见稿将分布式光伏的适用范围扩展到容量不超过5万千瓦和110千伏并网。同时，将分布式光伏分为四类，并明确不同的容量和接网等级、上网模式要求，以及对于建筑物及其附属场所要求，这些新规均表明国家对于分布式光伏开发利用将更强调自发自用和就近消纳，体现分布式光伏电力电量就地利用的属性。对于装机容量大于6兆瓦且需要上网消纳的项目，以及不超过6兆瓦但电量全额上网的光伏发电项目，虽然光伏电站可能布置在建筑物屋顶等场所，但根据征求意见稿，新项目将不再适用分布式光伏的管理规定。但这类项目并非不能开发建设，而是按照光伏电站项目开发建设程序推进。因此未来纳入到分布式光伏管理范畴的项目，除了户用分布式光伏外，自发自用、就地消纳是其必备特征。
焦点二：细化分布式光伏分类，体现精细化、差异化管理方向
征求意见稿第四条基于建设场所、装机容量、电压等级将分布式光伏项目划分为自然人户用、非自然人户用、一般工商业和大型工商业四种类型，后续条款则针对这四类分布式光伏提出了备案管理、消纳模式、电网服务、参与市场等差异化规定要求，以实现精准精细管理，符合不同性质和形式的分布式光伏项目开发建设和商业运行需求。如，此前对于户用光伏没有明确的接网电压等级和容量的规定，出现采用自然人申请但实际建设在厂区、装机高至数百千瓦的户用光伏系统的情况；再如一些企业集中采用租赁屋顶方式开发运营的户用光伏，由于没有明确的规定，各地采取的管理方式不一，且随着分布式光伏渗透率增加地方采取的方式有所变化，引发争议。征求意见稿将自然人户用和非自然人户用做了清晰的界定，解决了这一问题。此外，本次新增了大型工商业的分类，并将其条件放宽到公共连接点电压为110千伏和总容量5万千瓦装机，提出在场所内或通过专线实现全部自用的消纳模式要求，主要是考虑有建设和消纳条件的大型工业园区、数据中心等开发运营大型分布式光伏的需求。
焦点三：注重提升接入电网承载力，持续增加分布式光伏发展空间
近年来，部分省份和地区的配电网接入分布式光伏的承载力不足情况频现，对承载力列为“红色”的区域实行暂停备案和项目并网申请，影响了分布式光伏尤其是户用光伏市场。2023年以来国家能源主管部门注重提升接网承载力，去年6月开展了6个省区的接网承载力及提升措施评估试点。在今年8月发布的《配电网高质量发展行动实施方案（2024-2027年）》文件中，明确要求“建立配电网可开放容量定期发布和预警机制，按季度向社会公布县（市）一级电网不同区域可承载规模信息”“分析提出进一步提升可承载规模的方案、举措和时限要求”等。征求意见稿再次对地方能源主管部门和电网企业强调了这一要求，提出“基于分布式光伏规模、电力系统负荷水平、灵活调节能力、电力设备容量等因素建立配电网可开放容量按季度发布和预警机制，引导分布式光伏发电科学合理布局”，同时电网企业出具并网意见也应以分布式光伏接入电网承载力及提升措施评估结果为依据。此外投资主体在开发建设分布式光伏项目时，也要充分考虑电网承载力、消纳能力等因素，规范开发建设行为。
焦点四：对分布式光伏提出“四可”要求，提升电力系统消纳分布式光伏的能力，也为其参与市场提供基础
“四可”是指“可观、可测、可调、可控”，对于调度部门来说电源具备“四可”才能参与调度，对于分布式光伏参与电力市场，具备“四可”是基础条件，更多的分布式光伏具备“四可”可以显著提升其接入电网承载力和调控能力，调度机构可以精准合理调度分布式光伏，而不是在难以调度时被迫“一刀切”地限电，同时也有利于电力系统稳定和供电安全。近一年来，安徽、河南、江西、陕西等省份对新增或全部分布式光伏提出了“四可”要求，反映了这一方向将成为未来普遍要求。征求意见稿要求确保新建的分布式光伏发电项目实现“四可”，对存量具备条件的非自然人户用、一般工商业、大型工商业分布式光伏发电项目，提出投资建设改造，提升信息化、数字化、智能化水平的要求，以实现“四可”。因此除了存量自然人户用光伏外，“四可”是必备项。征求意见稿中对于存量项目大多采取老项目老办法的政策，但“四可”是对于存量项目也适用的专门要求。
焦点五：分布式光伏上网电量公平参与市场化交易，以多种模式参与电力市场
近年来我国电力市场建设加速，2023年《关于进一步加快推进电力现货市场建设工作的通知（发改办体改〔2023〕813号）》提出“分布式新能源装机占比较高的地区，推动分布式新能源上网电量参与市场，探索参与市场的有效机制”，分布式光伏参与市场是大势所趋，2024年在现货正式运行地区，工商业分布式光伏上网电量已开始参与市场。根据征求意见稿，各地应结合分布式光伏发电发展情况、电力市场建设进展等制定相应的配套政策；分布式光伏发电项目可以独立或通过微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等方式公平参与电能量、辅助服务等各类电力市场交易。这些规定体现了分布式光伏公平参与市场化交易的原则。在分布式光伏市场化交易方面，征求意见稿并未对业内关注的“隔墙售电”作突破。根据当前电力市场建设并考虑到分布式光伏发电成本，“隔墙售电”类似政策并非分布式光伏发展的硬需求。征求意见稿相关条款是，涉及自发自用的，用电方、发电项目应位于同一用地产权红线范围内，或用电方与发电项目投资方为同一法人主体；对于大型工商业光伏，则允许接入电力用户内部电网或与用户开展专线供电。
焦点六：细化能源主管部门和电网企业服务要求，规范管理程序
在各项服务和保障措施上，征求意见稿不但延续和整合了既往文件规定，同时规范和细化了服务要求，增加或明确了促进分布式光伏发展的新规。如，简化项目开发建设合规文件，不得擅自增加备案文件要求，不得超出办理时限，优化非自然人户用项目的备案模式，明确可以合并备案，存量项目可不作备案主体变更等。对于户用光伏，强调保护自然人合法权益，避免户用光伏项目投资人损害农户权益。再如，接网方面，要求电网企业针对不同类型的分布式光伏发电项目制定差异化接入电网工作制度，合理优化或简化工作流程，公平无歧视地向分布式光伏发电项目投资主体提供电网接入服务，并明确并网申请受理及答复的时限要求，并网协议和购售电合同要求等。这些均体现了政策聚焦服务民生、优化营商环境等问题，以保障分布式光伏的持续健康发展。
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