2022年1月，国务院印发了《“十四五”节能减排综合工作方案》(以下简称《方案》)。《方案》提出，要按照可监测、可核查、可考核的原则，将重点工程减排量下达地方，污染治理任务较重的地方承担相对较多的减排任务。
“十一五”以来，国务院在每个五年规划期均制定节能减排综合工作方案，对加快经济社会绿色转型发挥了重要作用。此次《方案》明确了“十四五”推进节能减排的总体要求，为助力实现碳达峰碳中和目标提供了重要支撑。
那么，污染物减排作用如何？应如何正确理解和把握污染重、减排多这一要求，以开展污染总量控制工作？污染较轻的地方减排任务量会少吗？
污染物大幅减排有力支撑了环境质量改善
事实上，污染治理任务重的地方承担相对较多的减排任务，是“十一五”以来4个节能减排综合工作方案一以贯之的要求。
“原则上环境质量超标、有环境质量改善目标和污染治理任务重的地方承担相对较多的减排任务，通过污染减排约束性作用，与污染防治攻坚战等形成合力共同推进环境质量的持续改善。” 生态环境部环境规划院总量控制与排放交易中心副主任蒋春来告诉记者，重点工程减排量下达地方时，综合考虑地区差异、环境质量状况、污染治理现状、污染密集型行业比重、环境容量等因素，因地制宜地确定各地重点减排工程任务。
之所以持之以恒推进节能减排尤其是污染物减排，与其所获成效关系密切。
自“九五”以来，我国实施污染物排放总量控制制度，经过长期努力，主要污染物排放总量有效降低。党的十八大以来，大气、水、土壤3个污染防治行动计划陆续出台，污染防治攻坚战全面打响。同时，实施《“十三五”节能减排综合工作方案》，污染减排工作取得显著成效。
主要污染物的大幅减排有力支撑了环境质量改善。
生态环境部环境规划院院长王金南表示，与2015年相比，2020年二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量分别下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%。
污染减排对产业、能源、交通运输结构调整亦起着积极作用。
“十三五”期间，我国累计淘汰过剩钢铁产能两亿吨、水泥产能3亿吨、平板玻璃产能1.5亿重量箱。京津冀及周边地区、汾渭平原完成散煤替代超过2500万户，全国煤炭消费占比从2015年的63.8%下降至2020年的56.8%；全国累计淘汰黄标车、老旧车2460多万辆，大力推广应用新能源汽车，环渤海、长三角等地区沿海主要港口以及唐山港、黄骅港的煤炭集港全部改为铁路和水路运输，进一步提升了交通运输绿色化水平。
污染轻的地区如何把握减排尺度
污染相对不重、环境质量较好的地区如何把握减排尺度？
“对于环境质量较好的地区，应加强指导，强化环境基础设施建设，持续提高地区环境治理水平。鼓励地方政府选择污染物类型进行自主减排，实施特征性污染物总量减排和自行安排其他减排工程。”蒋春来表示。
以目前已成为空气质量达标和持续改善重要制约因素且具有明显区域性污染特征的O3为例，华南理工大学环境与能源学院钟美芳等人在“十四五”我国VOCs排放总量控制方案研究与建议中认为，基于“十四五”时期VOCs排放的预测结果，VOCs重点减排区域主要分布在东南沿海地区，其次是东北、华北和中部地区，西部地区是VOCs削减率最低的地区。
其中，上海、北京和天津3个直辖市虽然面积较小，VOCs排放总量较低，但其单位国土面积VOCs排放量大，且其处于O3重度控制区，空气质量改善需求大，减排潜力较大。
广西、黑龙江、云南、海南、甘肃、贵州、青海以及西藏等省份均处于O3达标区，环境空气质量达标天数比例较高，且单位VOCs排放量小、排放强度低，承担VOCs排放削减的责任小，削减力度和削减空间小，削减率均低于5.5%。
蒋春来表示，“十四五”时期会更加注重减排工程形成的实实在在的减排能力。一是基于减排能力测算重点减排工程减排量，并制定核算技术指南，进一步指导和规范各地开展减排量核算工作。
二是强化过程管理。建立减排工程调度机制，加强与排污许可、环评审批等制度衔接，定期对各地重点减排工程落实情况进行调度跟踪，全面掌握各地进展。
三是发挥总量减排考核作用。建立重点减排工程审核机制，强化对重点减排工程落实情况的监督。推动总量减排工作继续纳入污染防治攻坚战相关考核，强化总量减排考核的刚性约束。
污染物排放总量大依旧是导致各类环境问题的根本原因
“十四五”时期是实现生态环境质量改善由量变到质变的关键期，污染减排也面临着新形势新要求。
“我国现阶段生态环境质量的改善还是中低水平上的提升，与人民群众的期待仍有不小差距。”王金南表示，主要污染物排放总量大依旧是导致各类环境问题的根本原因，只有污染物排放大幅降下来，生态环境质量才能明显好上去。
当前，我国化学需氧量和氮氧化物排放总量仍在千万吨级别，挥发性有机物减排相对缓慢并成为短板，必须采取更有力的措施抓污染减排，使主要污染物排放总量下降到与生态环境承载力基本适应的范围，才能支撑生态环境质量持续改善。
需要注意的是，污染减排虽然是实现减污降碳协同增效的关键举措，却不能简单设置统一目标值，这在《方案》中也有所体现。例如对“十四五”时期区域差异性减排目标任务的设定，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，而汾渭平原煤炭消费量要实现负增长。
大气污染防治重点区域、珠三角地区、成渝地区，推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，加强细颗粒物和臭氧协同控制；长江流域重点推进城镇污水垃圾处理和工业、农业面源、船舶、尾矿库等污染治理工程；黄河流域重点推进深度节水控水行动和重要支流污染治理等。
此外，《方案》还牢牢把握经济社会发展客观规律，在巩固拓展“十三五”污染减排成果的基础上，进一步优化减排管理制度，即“明确污染治理任务较重的地区承担更多的减排任务”。
国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登认为，“这能够提升环境治理效能，实现最佳‘投入产出比’，起到事半功倍的效果。”
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